胡建淼、周婧：完善體制機制提高全社會應急處置能力
胡建淼、周婧:完善體制機制提高全社會應急處置能力
法制日報：2020年4月22日，第5版
疫情是突發事件，各地應對疫情普遍缺乏經驗，需要因地制宜采取各種措施，不斷創新治理方式。但無論采取何種防控舉措都要嚴格依照法律規定。
突如其來的新冠肺炎疫情，是對我國現行應急法治體系的一次全面檢驗。中國現行應急法治體系總體上是完備的，正是在現行應急法治體系的有效作用下，我國防控新冠肺炎疫情取得了階段性成效，但在此過程中也出現了一些問題，有待從體制機制上進一步完善，以便政府部門乃至全社會能夠在今后更加從容有序地應對突發公共衛生事件等應急狀態。
第一，進一步明確應急狀態下管控文件的發文主體，以防政出多門。
在此次新冠疫情防控過程中，各地紛紛發布管控文件，采取應急措施。發文對于明確管控措施的內容、范圍，助力疫情防控至關重要。但同時也出現了幾個問題：一是政出多門，多部門發文。為防控疫情，各級政府在發文，政府的各職能部門（衛生、交通、公安、消防、環境等）在發文，每一個工作單位在發文……多部門發文造成發文過濫，形成新的形式主義，增加一線疫情防控人員的負擔。二是文件內容的合法性和合理性下降。如有的地方發文規定對外地人員一律勸返；有的社區、物業“發文”禁止業主、租戶返回小區。三是文件之間打架，百姓無所適從。如有的文件規定外出一律戴口罩（包括在空曠人少的開放空間），否則處罰，而有的只要求在人員密集場所戴口罩；有的上下級市場監管部門對同一地方經營醫療器械出口公司的開工作出不同規定。政出多門導致政令不統一，影響疫情防控的效率效果。
應急狀態下的管控文件由誰發？百姓應當聽誰的？從突發事件應對法的相關規定看，縣級以上人民政府或者突發事件應急指揮機構都有權發文（發文權包含在管理權之內）。我們認為應當明確：除了針對專業領域事務的文件（如教育部門發文決定何時開學問題，衛生部門發文決定醫療事務）可由政府對應部門制發，涉及公共管控方面（影響公民人身和財產權的措施）的文件，在應急響應啟動前一律由縣級以上政府發文；在應急響應啟動之后，應當一律由應急指揮機構發文。這是由應急指揮機構的組成和職責決定的。
第二，建立健全應急狀態下的捐贈分配制度。
在新冠肺炎疫情防控過程中，社會各界和港澳臺同胞、海外僑胞捐贈了大量資金物資。捐款捐物的接收和使用主要由紅十字會、慈善總會等慈善組織承擔。有的慈善組織分配捐款捐物效率高效果好，信息公開迅速詳盡。但有的慈善組織未能依據疫情防控所需及時合理分配捐贈物資，決策過程不透明，信息公開遲緩，尤其是捐贈物資沒有及時到達急需的單位和人員手上，引起眾多網友高度關注，甚至強烈不滿。為此還引發了紀檢監察部門的介入，湖北省紅十字會三名領導也因工作中的失職失責問題被問責。
但問責之后，我們還需從制度層面進行反思。我國雖然已有慈善法、公益事業捐贈法、紅十字會法等，但是這些立法所規定的體制和程序主要適用于平時狀態，對應急狀態考慮不足。不少紅十字會等慈善組織，在平時處理捐贈分配不成問題，但一到應急狀態，其原有機制就會癱瘓。因為應急狀態下的捐贈分配具有平常所沒有的兩個特點：一是量大，慈善組織會在短時間內收到超大量的捐贈物品；二是急用，這些捐贈物品正是社會急需的物資，必須盡快、準確配送到需要的單位和人員手上。而正是這兩點使得平時游刃有余的慈善機構在緊急時期力不從心。因為這時的慈善機構處于人手不足和信息不對稱的狀態，它無法全面準確了解哪個單位和哪些人員最需要這些物資。而對這些問題，既能調動一切力量，又掌握著全面信息的應急指揮中心能夠有效予以解決。
為此，應急狀態下的捐贈分配制度，應當實行“進口”與“出口”分離，慈善機構只負責接受（包括接收、登記、儲存、保管等），由應急指揮中心負責分配（決定分配方案、運輸等）。
第三，創新防控舉措必須事先進行合法性審查。
在防控新冠肺炎疫情過程中，不少地方推出了一些創新性的防控舉措。這些舉措，雖然有實際效果，但合法性方面存在瑕疵。比如，有的地方用“最高級別總動員令”來指稱應急措施，這有違應急法律規定。“動員令”必須由全國人大常委會決定，國家主席發布。有的地方發布公告宣稱進行戰時管制，不懂應急狀態、緊急狀態和戰爭狀態的區別。
疫情是突發事件，各地應對疫情普遍缺乏經驗，需要因地制宜采取各種措施，不斷創新治理方式。但無論采取何種防控舉措都要嚴格依照法律規定，對防控措施的合法性及時進行審查把關。
因此，建議設立事先的合法性審查機制。各地在發布封城、限制公民自由等措施之前，由司法部門進行合法性審查，確保文件符合現有法律法規的規定，與相關政策保持一致。
第四，將應急法律知識納入“八五普法”和黨校授課計劃之中。
在這次新冠肺炎阻擊戰中，我們發現：部分政府官員和百姓對我國的應急法律知識都是貧乏的。有地方政府和地方領導，不知道縣級以上政府有發布預警的權力和職責；有的將應急狀態的確認和宣布與針對應急狀態的響應機制混為一談；有的不清楚在應急狀態下政府到底擁有哪些緊急處置權；有的不知道是否有權宣布緊急狀態和戰時管制令。
對百姓而言，盡管法律對疫情防控期間公民的義務作了明確規定，但還是有一些公民未能履行義務，妨礙疫情防控工作的順利開展。有人出現新冠肺炎癥狀后不主動報告，隱瞞行程；有人未按要求進行隔離或居家觀察，未采取防護措施就擅自與他人接觸；有人甚至故意吐痰，導致醫護人員感染。這些都和我們平時較少宣傳和普及應急法律知識有關。
國家管理所面對的社會狀態可分為兩類：一是平時狀態，二是應急狀態。適用平時狀態的法稱常態法，適用應急狀態的法則稱應急法。我國現行法律大多屬于常態法，是為調整平時狀態下的各種社會關系而設置。應急狀態由于社會出現突發事件而使國家和社會處于危急之中，便需要由特別的法律來規制人們的行為。在應急狀態下用以規制人們行為，特別是應急處置行為的特別法，就是應急法。
我國的應急法律體系，是指用以規范國家應急處置行為的法律規范體系。它并不是由一個稱之為應急法的法規來集中體現，而是指散見于憲法、法律、法規和規章中的各種法律規范的總和，其中包括突發事件應對法、戒嚴法、國防動員法、傳染病防治法、《突發公共衛生事件應急條例》，還包括各類應急預案等。我國三十五年來的普法以常態法居多，普及和宣傳應急法很少。
為此建議，在下一個五年普法規劃中，一定要把“中國的應急法律體系”納入其中。不僅要對群眾宣講應急法律知識，更要對領導干部講解應急法律知識。在黨校和行政學院，還應當將應急法律知識列入授課計劃，以提高我們領導干部的應急處置能
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